La infraestructura policial y las tasas de muertes violentas
El continente americano tiene la tasa de homicidio más elevada del mundo, de cinco a ocho veces mayor que las tasas de Asia y Europa desde mediados del siglo XX (UNODC 2013). En el contexto de la región, Ecuador ocupa por lo general un lugar intermedio. Sin embargo, en el año 2009 Ecuador registró su tasa de homicidios más elevada desde 1980, y tan solo nueve años después -en el 2018, la más baja.
La explicación oficial sugiere que la disminución de la tasa de homicidios en el país responde al aumento de equipamiento policial y la reforma del código penal. La construcción de infraestructura y tecnología de vigilancia (Ministerio del Interior 2015), así como el endurecimiento de penas que significaron un incremento del control estatal en materia de seguridad y convivencia ciudadana (Enlace Ciudadano 411, febrero del 2015).
La reforma de la política criminal ocurrió en un marco de relaciones tensas entre gobierno, policía y militares, las mismas que encontraron su punto más álgido el 30 de septiembre de 2010.
El descenso en la tasa de homicidios, sin embargo, evidencia un entramado relacional más complejo de muertes violentas que incluye la descentralización y desconcentración de la infraestructura policial.
Entre 2007 y 2017, el régimen descentralizó competencias transfiriendo funciones a gobiernos locales y desconcentró el aparato estatal ampliando servicios gubernamentales en territorio. En una década el gobierno construyó hidroeléctricas, carreteras, puertos, escuelas, refinerías, universidades y hospitales. En materia de seguridad pública construyó tres cárceles y multiplicó estaciones de policía, adquirió patrulleros, radios, tecnologías de la comunicación y sistemas de video vigilancia.
Los estudios etnográficos de ciencia y tecnología indican que las infraestructuras más allá de ser formas físicas o materiales concretas, son redes a través de las cuales fluyen personas, ideas, bienes materiales, poder o dinero, y están cargadas de intencionalidad e ideología. Generan gobernabilidad en tanto son capaces de organizar la vida cotidiana (Larkin 2013).
La noción de infraestructura amplía la comprensión de las edificaciones construidas, develando representaciones y las lógicas con las fueron planificadas. Al igual que otros sistemas socio-técnicos, las infraestructuras representan promesas de modernidad y desarrollo, por un lado e, imaginarios de control y orden público, por otro.
La infraestructura policial y de seguridad se materializó sobre discursos de gestión, modernización, transformación integral y planificación estratégica (Policía Nacional del Ecuador 2014). La mayor parte de la inversión estatal se hizo en equipamiento, pero poco o nada se hizo en materia de reconceptualización y formación policial (Pontón y Rivera 2016).
Los cambios en el organigrama de la institución policial (Ministerio del Interior 2011) fueron rechazados. Ejemplo de ello fue la oposición a eliminar los comandos provinciales, que terminó con la negociación de niveles “intermedios de desconcentración” para la policía, y que dieron origen a la categoría de ordenamiento territorial nominada “comando subzonal” (Pontón y Rivera 2016). Esto explica porque la bases de datos de muertes violentas recogidas por la policía contienen categorías que les son propias y exclusivas a pesar del nuevo paradigma de gobernabilidad (Véase: 'Los policías corruptos serán tratados como delincuentes').
Fuente: Policía Nacional 2012, Ministerio del Interior 2016 - 2018
La ampliación de la infraestructura policial y el descenso de la tasa de homicidios
Aunque ciertamente hubo una ampliación gradual de la cobertura policial en el periodo 2011-2017, dicho argumento no es suficiente para explicar el descenso de la tasa de homicidios. El problema fundamental consiste en asumir que el descenso en la tasa de muertes violentas registrado a partir del 2010 está directamente relacionado con un proceso de reforma policial que inició un año después, y que culminó 7 años más tarde. Es decir, la ampliación de la cobertura policial tomó siete años en cumplir la planificación prevista a partir del 2011, consecuentemente no explica la reducción de la tasa de homicidios y asesinatos del 2010, ni de los primeros años, donde la infraestructura policial apenas estaba siendo construida.
En este sentido, la Agenda Nacional de Seguridad Interna y Externa (2008) enfatizó el “acercamiento comunitario de la policía”, pero apenas en la Agenda Nacional de Seguridad Ciudadana y Gobernabilidad del 2011 se traduce en la construcción de UPC y UVC, justificadas a partir de la “inadecuada distribución del personal en territorio y la poca proximidad de los servicios policiales a la comunidad”. Proximidad, que como Nuñez (2012) caracteriza, resulta en una intimidad asimétrica cívico-policial, y que ocupa un lugar (no siempre preventivo) en la ecología de las violencia que emergen en lo público, privado y sus fronteras.
Durante los primeros años con tasas de homicidios y asesinatos a la baja apenas se inició la planificación, reorganización y remodelación de la policía. Este proceso, según el documento “Desconcentración de los Servicios de Seguridad en Circuitos y Distritos”, demoraría seis años en ser implementado (Ministerio del Interior 2011). En otras palabras, para los años 2010, 2011 y 2012, la policía aún no contaba con las capacidades instaladas, que las políticas de seguridad ciudadana afirman son responsables de disminuir las muertes violentas (Boletín de prensa de la Presidencia).
El descenso de homicidios fue promocionado por el discurso oficial como un éxito de los esfuerzos conjuntos entre el gobierno y la policía nacional (Ecuadortv 2019). Una campaña de marketing que ayudó a mejorar la imagen de las instituciones encargadas de la seguridad ciudadana en el país, al igual que, aliviar las tensiones entre el ejecutivo y la policía.
El rol de la tasa de homicidios
La tasa de homicidios es uno de los indicadores globalmente estandarizados para medir los niveles de violencia en cada país. La clasificación internacional de delitos con fines estadísticos elaborada por la Oficina de las Naciones Unidas Contra la Droga y el Delito (UNODC 2015) establece la necesidad de monitorear la respuesta que dan los estados a la delincuencia. Para ello promueve el uso de la tasa de homicidio y establece las variables de desagregación que deben ser usadas. La variable “motivación” es un ejemplo. Los indicadores son moldeados por relaciones de poder donde la experticia define qué debe y puede ser conmensurable (Engle 2016). En la geopolítica de los indicadores el Ecuador es un país subordinado. El diseño de las categorías y estándares ocurre más allá de su resistencia o participación.
En Ecuador, los Planes de Desarrollo son los documentos madre que guían la gestión de los demás organismos estatales y establecen los criterios de evaluación de la política pública. Desde el año 2009 la tasa de homicidios tiene un papel protagónico en los Planes Nacionales de Desarrollo. Por ejemplo: el Plan Nacional para el Buen Vivir 2009-2013 incorporó entre sus metas la reducción de la “tasa de homicidio” en un 50%; mientras que, el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2010 tuvo como indicadores la reducción de “muertes por agresión”. Aunque parecen indicadores que hablan de lo mismo, en realidad provienen de fuentes diferentes y requieren competencias de distintas instituciones. Las muertes por agresión registradas en el Plan del 2007 tienen que ver con estadísticas provenientes del Ministerio de Salud Pública, la tasa de homicidios proviene de las estadísticas generadas por la Policía Judicial.
Los indicadores de eficiencia que impulsó la nueva organización de la infraestructura estatal generaron repercusiones importantes en las instituciones públicas, especialmente la policial. En los años que vinieron, la tasa de homicidios permaneció como indicador de la planificación nacional. Por ejemplo, el objetivo número seis del Plan de Desarrollo 2013-2017 tuvo como metas específicas la reducción de las tasas de homicidio, y se fue citado en todos los documentos institucionales que están directa o indirectamente relacionados con esta competencia (INEC).